15万亿城市更新“大蛋糕”来了，资金平衡仍是最大痛点
作者：孙梦凡
2026年以来，稳定房地产市场的信号不断。
近日，《求是》杂志发表评论员文章称，高质量推进城市更新，无论是优化提升传统基础设施，适度超前建设新型基础设施，还是建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，都将形成规模可观的投资需求。
从1月强调房地产“在国民经济发展中的地位举足轻重”，3月强调以“更有力更精准”的举措稳市场，6月首提“加快修复居民资产负债表”，到如今从投资视角切入，这已是年内《求是》第四次论及房地产。
业内表示，当前城市更新和“好房子”建设，被定位为释放投资潜力的重要方向，这意味着房地产市场的政策重心，正在从“止跌回稳”的短期调控，转向“盘活存量、提质增效”的长效机制，行业政策闭环已逐步成型，预计下半年楼市政策将保持积极基调。
城市更新战略地位提升
今年以来，楼市“止跌回稳”出现了一些积极信号：新房市场二季度回温、二手房成交量同比攀升、核心城市土拍点状升温......但从房地产开发投资角度看，行业仍有待从“底部”爬升。
国家统计局数据显示，今年1～5月，全国房地产开发投资30356亿元，同比下降16.2%。同期，全国固定资产投资(不含农户)178512亿元，同比下降4.1%，扣除房地产开发投资后项目投资下降1.2%，房地产开发投资仍是拖累整体投资的主要因素。
房地产行业的产业链条长、关联度高，涉及钢铁、水泥、家电、家具等几十个上下游行业，对投资、消费、就业等关键经济指标均有显著影响。因此，如何稳住并拓展投资空间，对房地产行业长效发展至关重要。
7月1日，《求是》杂志发表名为《充分挖掘和释放投资潜力》的评论员文章，将城市更新、“好房子”建设等，定位为释放投资潜力的重要方向，称无论是优化提升传统基础设施，适度超前建设新型基础设施，还是建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，都将形成规模可观的投资需求。
中指研究院表示，《求是》年内多次提及房地产，且切入角度各不相同，充分说明房地产在当前经济大局中的重要地位。本次将城市更新放在“挖掘和释放投资潜力”的框架下进行论述，体现出城市更新是扩大投资的重要引擎之一，未来配套财政、金融、土地等政策有望加快落地。
易居研究院表示，与过去相比，这一表述有多重深意。一方面，城市更新的战略优先级提升，不再只是房地产行业的“去库存工具”，而是覆盖民生改善、经济增长等多维目标的综合性战略。第二，未来住房需求的增量，将主要来自改善性需求、城市更新替代和人口流动带来的结构性机会。第三，传统“卖地—开发—销售”的模式，将转向“存量盘活+品质提升+运营服务”的新模式。
据易居研究院预计，“十五五”期间城市更新直接投资总规模将达到12万亿至15万亿元，年均约2.5万亿至3万亿元。此外，“好房子”建设每年可带来7000亿至1万亿元增量投资，两者合计每年可撬动3.2万亿至4万亿元直接投资，占全国固定资产投资总额的6.6%至8.2%。
资金如何平衡是“痛点”
为稳步推进城市更新工作，今年5月，我国首个《城市更新“十五五”规划》落地。6月份，住建部、国家发改委等四部门，详细介绍了相关政策支持举措，包括健全推进机制、中央财政支持城市更新等。
数据显示，2026年，国家发改委安排中央预算内投资970亿元支持城市更新项目建设，同时安排超长期特别国债1600亿元支持城市地下管网建设改造，两项合计2570亿元，预计惠及约800万户居民。
但从现实情况而言，城市更新项目普遍周期长、回报慢，社会资本参与积极性不足，地方政府财力承压，资金缺口或成为最大掣肘。此外，传统地产开发模式靠高杠杆、快周转赚取短期收益，城市更新走的是存量经营的长线路径，需要参与者具备全周期资产运营的综合能力。
中指研究院研究总监吴建钦告诉第一财经，城市更新的最大的难点，还在于资金怎么平衡。与传统房地产开发不同，城市更新项目往往兼具公益性、准经营性和经营性特征，不能再用单一土地开发逻辑解决所有问题。从各地实践看，目前较有借鉴意义的主要有三类模式。
第一类是“财政资金+专项债+政策性金融”模式。主要用于危旧房、老旧小区、地下管网、城市生命线等公益性、民生性项目。这类项目现金流弱，但公共属性强，需要财政和政策性资金托底。
第二类是“专项借款+专项债+商业贷款+土地收益平衡”模式。通过专项借款、专项债、商业贷款、土地收益和配套物业经营等方式共同平衡。核心是把征收安置、基础设施、公共配套和可经营资产分开测算，形成资金闭环。
第三类是“城市更新基金+资产运营+REITs/ABS退出”模式。更适合低效楼宇、老旧厂区、产业园区、商业街区等具备经营收益的项目。前期由国资平台、金融机构和社会资本共同参与，后期依靠招商运营、租金收入、REITs或ABS等方式实现退出。
吴建钦表示，总体来看，城市更新融资不能只问“钱从哪儿来”，更要解决项目分类、收益来源、风险分担和退出路径。只有项目边界清晰、现金流可预期，社会资本才会有更强的参与意愿。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉第一财经，当前，城市更新相关融资呈现“一项目一政策”的特征，依据项目自身的资金平衡难度及需求加以确定。整体而言，“谁的物业、谁负责融资”是基本逻辑，譬如市政设施属政府物业，应由中央及地方政府投资，资金来源包括财政资金、特别国债、地方政府专项债及财政定向补贴等，主要用于修复市政基础设施，为市场资本进入扫清障碍。
在此基础上，业主自我投资也尤为关键，如原拆原建中的业主出资，需要使业主认识到：出资改造后，居住舒适度提升、房产保值增值，效用可直观显现。若业主出资到位、政府市政投资落实，市场资本进入的障碍便基本消除。此时，需为市场资本预留可盈利的经营性物业，如临街商铺、停车场、社区可运营游泳池、广告牌等，但前提是政府资本与物业所有人自愿让渡相应权益。
房企如何适应“新战场”
过去房地产大规模增量开发时代，房企擅长的是融资、买地、盖楼，而当存量时代来临，企业如何适应城市更新的“新战场”？不同性质的企业将扮演哪些不同角色？
6月28日，首开股份(600376.SH)发布公告称，北京市国资委决定对首开集团与北京建院实施重组：将北京国有资本运营管理有限公司持有的北京建院67.50%国有股权，无偿划转至首开集团。
在业内看来，随着存量更新时代正式到来，北京的城市建设也正在从“建高楼”转向“修胡同、改老区”，这对行业各个环节的参与者，都提出了更高的能力要求。过往首开集团开发业务主要集中于一二级市场，与北京建院重组可补齐前端设计和规划能力上的“拼图”。
6月5日，泉州市城市更新集团有限公司揭牌成立，该公司定位为“全生命周期城市更新市场化运营商”，将积极参与老旧片区更新、低效空间活化、低效资产盘活，持续挖掘和提升城市更新项目市场价值。
随着城市更新时代来临，各类地方国资及大型央企等主体，将承担更多存量更新的责任。
“城市更新会进一步重塑房企分工。”吴建钦认为，央企和地方国企将更多承担片区统筹、项目实施、资金组织和公共属性较强项目的主力角色；稳健型民营房企可在产品打造、社区更新、低效楼宇、小体量存量项目中发挥市场化优势；此外，商业运营商、园区运营商和资管机构的重要性会提升，因为很多项目真正的难点在于后续运营和现金流形成。
吴建钦表示，对传统房企来说，转型重点有三方面：一是从开发销售转向资产运营，关注长期现金流和资产价值提升；二是从单项目开发转向片区综合策划，统筹居住、产业、商业、公共服务和基础设施；三是从工程建设延伸到策划、融资、运营和资管。城市更新将是房企能力重构的新赛道，未来有机会的企业，不一定是规模较大的开发商，而是能够把存量空间转化为长期资产价值的城市综合服务商。
李宇嘉也称，在城市更新赛道，不同性质的房企角色有别。对央国企来说，主要承担前期市政基础设施投资，完善片区及小区的基础设施。地方国企应发挥引领作用，率先吸引社会资本进入停车场、临街商铺、小区设施等盈利性运营领域。初始阶段市场资本常存犹豫，地方国企可采取带头投资或股权合作方式，并承担劣后责任，使市场资本享有优先权，促其更大胆参与，推动城市更新的整体平衡与规模壮大。
